县域“两型社会”建设的宏观视角

　　盛 忠 华

　　【摘 要】本文从宏观视角上论证了县域“两型社会”建设是深入推进科学发展的出发点、全面实施科学发展的着力点和切实保障科学发展的落脚点等观点，为实际工作者提供了方法论指导。

　　【关键词】两型社会 建设 宏观视角

　　自党中央、国务院做出建设“两型社会”(即资源节约型、环境友好型社会)的决策以来，县域科学发展成效日益显著，人民群众幸福指数不断攀升。本文特从宏观角度对县域“两型社会”建设的重大意义进行探析，以就教于社会各界有识之士。

　　一、县域“两型社会”建设是深入推进科学发展的立足点

　　斗转星移，不到几年时间，人们已把科学发展的视角聚焦到了县域“两型社会”建设上。普遍认为，这是深入推进国家科学发展的立足点。

　　(一)县域“两型社会”建设的基础地位有目共睹

　　“郡县治，天下安”。此语道出了县域架构在国家经济社会生活中的重要地位和特殊作用。可见，县域“两型社会”建设在国家科学发展中的基础地位不容置疑。

　　一是行政区划面积广。我国县域行政区划具有广泛的覆盖性。2010年的统计资料显示，我国县级行政单位总数为2862个，包括852个市辖区、374个县级市、1464个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、2个特区、1个林场，除去市辖区，县级行政单位有2010个，占了全部县级行政单位总数的70%以上;县域国土面积约为880多万平方公里，约占全国国土面积的92%。

　　二是人口比重份量大。从国家统计局2011年4月28日发布的《2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)》来看，我国县域人口所占比重份量非常之大。普查登记的大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口共计1339784852人，其中，居住在城镇的人口为665575306人，占49.68%，居住在乡村的人口为674149546人，占50.32%。这里的城镇指的是城区和镇区。而镇区又包含了城区以外的县人民政府驻地和其他镇以及与政府的驻地不相连，且常住人口在3000人以上的独立的工矿区、开发区、科研单位、大专院校等特殊区域和农场、林场的场部驻地。如果算上镇区人口，则我国县域范围的人口总数为9.2亿左右，在全国人口总数中所占的比重约为71%，可谓大矣。

　　三是经济发展后劲足。一是县域经济份额在整个国民经济中占有重要席位。有资料显示，到2008年，我国县域经济的GDP为15.05万亿元，约占全国GDP的50.05%，全国县域经济的地方财政一般预算收入6592亿元，占全国地方一般预算收入的23.01%，全国县域人均生产总值为16430元，是全国的72.39%，县域金融机构存款余额为12万亿元，占全国的25%，县域社会商品零售总额为3.5万亿元，占全国的35.7%，县域范围内的规模以上工业企业有10万多家，从业人员达2800万人，固定资产总值已达4万亿元;二是县域经济百强县呈现出强大活力。2008年的统计资料表明，我国县域经济百强县国土面积仅占全部县域面积的1.41%，人口只占全部县域的9%，但国内生产总值却占到了全部县域的21.5%，财政收入占到了29.5%，城乡居民储蓄存款余额占到了25.5%，人均生产总值达到了49080元，是全国平均水平的2.2倍、全国县域平均水平的4倍多。按汇率换算，前十强及部分百强县的人均GDP达到了1.8万美元，达到或超过了世界中等收入国家水平。以实现购买力换算，人均GDP接近世界发达国家水平。以人均GDP衡量，经济总量前十强及部分百强县的经济发展水平已接近甚至超过了京、津、沪以及江、浙、粤等地级以上城市的平均水平。县域经济发展的后劲可想而知。

　　(二)县域“两型社会”建设的实践模式堪称典范

　　县域“两型社会”建设不仅在理论上具有基础性地位，而且在实践中也出现了一批科学发展的好模式。

　　一是四川双流的城乡统筹模式。地处我国西部的四川双流县何以被称为天府第一县?为什么能够挤入全国百强县?又何以被称为县域经济社会科学发展的新模式?据有关资料介绍，该县自2003年以来，就已按照大统筹、大集中的原则，把县域作为一个整体加以谋划，在更大范围、更高层次、更高水平上统筹推进“三个集中”，即从打破城乡分割的二元格局、解决“三农”问题入手，确立了“工业向园区集中、农民向城镇集中、农用地向规模经营集中”的“三集中”原则，大大推进了农村城市化、农业规模化、生产要素和农产品市场化的进程，促进了工业与农业、城市与乡村发展的良性互动，为转变经济发展方式、实现县域经济科学发展、统筹城乡发展提供了一种新模式。

　　二是广东增城的功能分区模式。广东增城凭什么成就了全国县域经济百强县?为什么能够创造出新时期县域经济科学发展的新模式?观其做法，不难得出结论。他们坚持以人口、经济、资源环境的和谐发展，创建广州东部现代化生态新城区为目标，将增城市1616平方公里面积因地制宜地科学规划为南中北三个经济圈，形成主体功能区。即将南部定位为重点开发的新型工业集聚区，将中部定位为优化开发的文化产业区，将北部定位为限制工业开发的都市型农业和生态旅游休闲区。南、中、北三大主体功能区互补互动，协调发展，经济社会走上了又好又快的发展轨道，2010年已位居全国县域经济基本竞争力排名第9位，连续9年领跑广东县域经济。

　　三是苏南江阴的幸福发展模式。苏南江阴市作为发达县(市)，在“强县富民”的基础上建设以人为本的“幸福江阴”，形成了别具一格的县域经济科学发展新模式。据2010年的统计资料，它以占全国大约万分之一的土地(988平方公里)，不到千分之一的人口(119万)，创造了超过全国二百五十分之一的地区生产总值(1190亿元)、三百分之一的财政收入(190亿元)、百分之一的上市公司(22家)。早在2005年，它就率先在江苏省建成了小康达标县(市)。全面小康达标后，它将发展的着力点转到不断提升科学发展内涵，把江阴建成“幸福之城”上。他们所建设的“幸福江阴”，是指在关注物质财富增长的同时，更加注重人的全面发展，更加注重人民福祉的不断提升，更加注重人民群众幸福指数的持续增长。他们将“幸福江阴”的内涵定性为“五个好”，即个个都有好工作、家家都有好收入、处处都有好环境、天天都有好心情、人人都有好身体。他们在制定“幸福江阴”的政策文件、“幸福江阴”的综合评价指标体系以及进行民意调查等方面都进行了有益探索，积累了宝贵经验，为县域“两型社会”建设丰富了新内容、提供了新动力、指明了新方向。

　　(三)县域“两型社会”建设的发展先机务必抓住

　　县域“两型社会”建设不仅在实践模式上涌现出了可资借鉴的样本蓝图，而且在发展阶段上迎来了大好机遇。这样的先机，必须紧紧抓住。

　　一是在“扩权强县”中激发活力。浙江自1992年在全国率先试水扩权强县改革，相继分3次对32个经济发展较快的县(市)进行扩权，从扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权到试行部分地级市的经济管理权限以及把地区一级的经济管理权限直接下放给县(市)等。从2007年起，又推行了“扩权强镇”战略，选定141个省级中心镇，赋予部分县级经济社会管理权限，重点是把省、市两级的一些审批权力下放到县，使县一级政府拥有更多的自主发展权，以加速县域经济的发展。这些措施的实施，不仅使义乌赢得了“全国权力最大县”的称号，而且促进了义乌快速发展，经济综合实力从2001年位列全国县(市)第19位，上升到2007年位列全国第10位，扩权为经济社会发展松绑起到了关键性作用。在浙江尝到“扩权强县”的甜头后，其他兄弟省市纷纷步其后尘，积极试验“扩权强县”改革。在县域“两型社会”建设中，只要我们善于抢抓“扩权强县”的先机，便可激发出五彩缤纷的发展活力。

　　二是在“省直管县”中增强财力。2009年，中央一号文件明确指出，推进省直接管理县(市)财政体制改革，调整财政收入分配格局，增强对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财力保障制度。实践证明，“省直管县”财政体制改革，极大地缓解了县级政府权责不对等、经济管理较弱、发展空间较小的矛盾，有力地促进了县域经济的发展，为县域“两型社会”建设提供了强大的财力支持。

　　三是在“区域发展”中形成合力。改革开放以来，继推行东部开放、西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等区域发展战略后，去年国务院又通过了武陵山片区扶贫攻坚发展规划，我国已陆续出台了10多个区域发展规划，意味着我国将进入一个以区域为主要单位、以区域与区域之间的互动为主要格局的发展新阶段。新一轮区域合作与发展将由点对点、城市与城市、以增长极为核心的“集约发展”向“泛化发展”延伸。区域经济的多极推进将为产业的跨地域转移和优化升级释放出大量的异地并购需求，必将对县域“两型社会”建设的结构调整产生巨大的合力效应。

　　二、县域“两型社会”建设是全面实施科学发展的着力点

　　县域“两型社会”建设以其科学的发展理念、良好的试点成果以及务实的路径选择正在日益成为全面实施科学发展的着力点。

　　(一)理念指向彰显科学发展

　　“两型社会”建设以“资源节约、环境友好”为价值取向，其核心理念是对科学发展观的全面深化。

　　一是“人本”理念彰显社会进步。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出，未来五年，我国经济社会发展要以加快转变经济发展方式为主线，推动科学发展，并提出了五项基本要求，其中之一便是坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。之所以将“两型社会”建设作为其着力点，主要是因为节约资源、保护环境的最终目的是为了实现经济的可持续发展，维护好子孙后代的长远利益。这也是对科学发展观“以人为本”核心内涵的深刻阐释，是对经济社会发展规律的科学把握，也是促进社会进步的文化自觉。

　　二是“持续”理念憧憬幸福指数。科学发展观的基本要求就是要实现经济社会的可持续发展，而“两型社会”的终极目标就是要达到这一点。因为，只有持续的发展才能确保人类子子孙孙的长远幸福，才能不断提高一代又一代人的幸福指数。

　　三是“和谐”理念提升文明程度。“两型社会”的理想境界就是要实现人与自然、人与社会、人与人之间的和谐发展，这正是科学发展观所蕴涵的和谐社会之要义。实现了上述目标，无疑将使人类的文明程度得到较大提升，必将更好地促进人类自身的全面发展。

　　(二)试点成果体现科学发展

　　为了将“两型社会”建设这一科学发展观的实践战略有序推进，国务院批准“武汉城市圈”和“长株潭城市群”做为综合配套改革的试验“先导区”先行先试。通过几年的试点，两个“先导区”用良好的业绩印证了以“两型”为引擎，推进县域经济社会科学发展的可行性。

　　首先是“武汉城市圈”试点直逼城乡一体化。“武汉城市圈”自获批“两型社会”建设试验区以来，相继形成了规划引导机制、政策促进机制和改革试验推进机制。尤其值得一提的是，他们通过强力推进“五个一体化”建设，形成了“城乡一体化“的新格局。即产业一体化、交通一体化、市场一体化、农业产业一体化、基本公共服务一体化。“十二五”时期，他们还将进一步在新的“五个一体化”方面很下功夫，从基础设施、产业布局、城乡建设、区域市场、生态环保五个方面再创新辉煌，这对县域“两型社会”建设将起到前所未有的促进作用。

　　其次是“长株潭城市群”试点强化资源整合。“长株潭城市群”获批“两型社会”试验区以来，大胆探索，先行先试，使“两型社会”建设要求贯彻落实到县域经济社会发展的各个环节和方方面面。一是成立高规格的试验区领导机构，建立了专门研究试验区工作的会议机制，打造了试验区投融资平台，形成了部、省共建的合作机制;二是狠抓重点地区、重点领域、关键环节的改革，让五大示范区、十八个示范片发挥开路先锋作用;三是强化整合，共享改革发展成果。实现了长株潭通信同号升位，三市公交半小时互通、银行交易一体化改革、共同治理湘江重金属污染源等，使长株潭试验区成为湖南一张靓丽的名片，成为国内外瞩目的焦点，成为全省科学发展的重要支撑，成为争取政策支持、吸引人才资金的宽广平台，成为助推全省转变经济发展方式、领跑科学发展的火车头。

　　(三)路径选择启迪科学发展

　　“两型社会”建设是一项前无古人的开创性事业，没有现成的模式可循，更没有捷径可走。勇于担当，敢为人先的湖南人响亮地提出了“四化两型”的建设路径，明确了以“两型社会”建设作为加快经济发展方式转变的引擎，预示着湖南必将迈入科学发展的新征程，县域经济社会必将走上持续发展的高速路。从而给我们以深刻启迪：

　　第一，农业现代化是基础。县域作为农业基地，“两型社会”建设必须以农业现代化建设为基础。为了加快推进农业现代化进程，湖南出台了加快发展现代农业、大力发展农产品加工业、促进农村劳动力转移就业、全面提高乡村规划建设水平等一系列重大举措，以确保粮食安全、增加农民收入、实现可持续发展。在农业现代化建设中，又把抓农业规模化、集约化、产业化、生态化，促进转变农业发展方式、提高农业现代化水平作为重点，为县域“两型社会”建设打下了坚实基础。

　　第二，新型工业化是关键。新型工业化不仅是注重工业增加值，更有着“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥”等深刻内涵。因此，在县域“两型社会”建设中，务必把推进新型工业化作为转变经济发展方式和调整优化产业结构的大事来抓，采取培育发展战略性新兴产业、改造提升传统优势产业、加快推进自主创新等措施，促进县域经济社会又好又快地发展。

　　第三，农村城镇化是重点。农村城镇化在以工业为主体的非农产业聚集发展的前提下，已成为农村进入现代化的重要通道，也是农村共享城市文明的必然途径，更是统筹城乡发展、建设全面小康的工作重点。为了加快推进农村新型城镇化步伐，我省确立了推进大中小城市和小城镇协调发展、全面提高城市综合承载能力、统筹城乡发展等重要方略。这使我们在县域“两型社会”建设中，加快经济结构战略性调整、破除城乡二元结构、转变城市发展方式，实现资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的目标有了清醒的认识。

　　第四，信息产业化是方向。随着互联网的兴起和发展，信息产业化作为一种大趋势，必将成为21世纪最具发展潜力的产业之一。由于数字产业能够有效地提升人们的生活质量，正成为新的经济增长点和拉动相关产业发展的引擎。数字信息有利于弘扬和保护民族文化、促进知识的传播和教育的开放。世界上的许多发达国家都将其作为政府调整经济结构的杠杆之一。为了加快推进信息化，我省也已确立了大力发展电子信息产业、提升信息化支撑能力、推动信息与工业化融合、提高全社会信息化水平的工作目标。为县域“两型社会”建设转方式、调结构，提升核心竞争力指明了方向。

　　三、县域“两型社会”建设是切实保障科学发展的落脚点

　　县域“两型社会”建设无疑是国家科学发展战略的实施基础和根本保障。在推进过程中必须做到以下三点。

　　(一)把“两型”融入县域经济社会发展规划

　　发展定位，规划先行。制定县域经济社会科学发展规划，必须自觉遵循“两型”发展规律、突出“两型”发展理念、体现“两型”发展要求。为此，必须遵循以下原则。

　　一是因地制宜，优化产业。具体问题具体分析，是马克思主义的致胜法宝。在县域“两型社会”建设发展规划中，必须坚持因地制宜的原则，决不能搞千篇一律的“一刀切”，应本着宜农则农、宜林则林、宜草则草、宜牧则牧、宜渔则渔、宜工则工、宜商则商、宜旅则旅等方针合理定位，全力打造生态型产业。做到在实践中遴选产业、在比较中调整产业、在转型中优化产业，为县域经济社会科学发展提供强有力的经济支撑。有长沙“四小龙”之称的长沙县、望城县(2011年6月已撤县改区)、浏阳市、宁乡县，之所以能够长期领跑我省县域经济，并跻身全国百强县，一条成功的经验就是善于抢抓机遇，因地制宜，优化产业。

　　二是保护环境，平衡生态。“两型社会”的内容之一就是要建设环境友好型社会。因此，在县域经济社会发展规划中应融入保护环境、平衡生态的理念。要牢固树立破坏环境就是盲目发展，保护环境就是科学发展的意识。积极推广功能性分区发展模式，实现民意表达、行政决策与专家论证相结合。建立环境保护激励机制，按照“谁有过问责谁，谁有功奖励谁”的原则开展区域性环保环评，使“两型”理念落地生根，开花结果。2012年7月26日，湖南省十一届人大常委会第30次会议在分组审议《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例(草案)》及相关调研报告时，就达成了这样的共识：绿心保护应当遵循“生态优先”原则。因为，生态绿心的保护和建设是两型社会建设成功与否的标志之一。

　　三是强化保障，改善民生。社会保障是社会和谐之根，民生是执政之基。没有充分、公平、持久的社会保障，就没有人民群众的幸福可言;没有民生的不断改善，也就不会有人民群众的拥护和支持。因此，在县域“两型社会”建设发展规划中，一定要把保障民生和改善民生作为重点，真正做到幼有所教、壮有所业、老有所养、住有所居、病有所医、残有所助、难有所帮。

　　(二)把“富民”摆在县域经济社会发展首位

　　“强县富民”和“富民强县”是两个辩证因素的有机统一体，坚持强县为先，还是富民为首，是区分发展依靠对象的分水岭。发展必须依靠人民群众，这是不可更改的铁律，因此，富民一定要摆在县域经济社会发展首位。成功的经验告诉我们：一个县要想实现富民愿望，必须从以下三个方面着力。

　　一是优化发展环境。人们说，环境也是生产力。这一点不假。环境好，则百业兴，人气旺，经济活;环境差，则产业衰，人气低，经济簿。要不遗余力地优化招商引资的洼地环境、项目建设的孵化环境、科技创新的包容环境、人才聚集的栖息环境，为县域 “两型社会”建设创造环境优势。地处中原的河南，十年前就开始抓经济发展环境优化工作。全省上下形成了这样的认识，“环境就是财富源、环境就是生产力、环境就是竞争力”，“抓环境就是抓机遇、抓开放、抓发展”。全省一直保持优化经济发展环境好的趋势、好的态势、好的气势。通过实行首席服务官制度、区域经济发展环境综合考评、行政效能电子监察、行政服务中心(大厅)建设、行政审批服务全程代理制、涉企收费“一费制”、行政处罚裁量标准规范、重大投资项目建设环境专项效能监察、招商引资工作绩效考评等一系列创新举措，极大地推动了河南经济社会的又好又快发展。

　　二是培植特色产业。产业兴，则经济活。无数事例证明，一个地域要求得发展，一方百姓要兴业致富，必须培植好自己的特色产业。要按照“人无我有，人有我强，人强我新，人新我特”的思路，着力打造特色富民产业。只有这样，才能赢得发展先机，才能抢占市场制高点，才能为致富注入源头活水。

　　三是激活民营经济。藏富于民，致富的归宿在民，同样，致富的动力也在民。在当今转型时期，许多体制机制还不是很到位，还不是很配套，尤其是在个人和中小微企业融资方面，渠道还很狭窄。因此，充分发挥民间组织的力量、挖掘民间资本的潜力，走活民营经济棋路，已是许多发达地区的成功经验。在县域“两型社会”建设中，不断放宽民间资本准入领域，积极引进战略投资者，切实扶强扶优一批具有产业带动和辐射作用的民营龙头企业，让民营经济真正造福于民，扎实致富为民，具有很大的现实意义。温州之所以创造了温州速度、温州路子和温州文明，这与它作为我国民营经济的发源地有着直接的关系。可以说，温州的活力来自于“民”。温州的发展，主要不是依靠国家投资，而是依靠老百姓自己的力量。不仅城市和基础设施建设等各个方面，大量地吸收民间资本参与建设，而且科技、教育、文化、卫生、体育以及社会福利事业等各个领域，也都走出了“社会事业社会办”的路子。

　　(三)让“全民”共享县域经济社会发展成果

　　坚持科学发展，建设“两型社会”，其根本落脚点就是要让发展成果惠及人民大众，发展成果由人民大众共享。要实现这一目标，必须做好以下工作。

　　一是在全民创业中分享成果。发展依靠人民大众，成果惠及人民大众，这是科学发展的因果联系。同理，建设“两型社会”，实现县域经济社会又好又快发展，必须营造全民创业的浓厚氛围，必须创造全民创业的发展环境，必须配套全民创业的体制机制，必须激发全民创业的满腔热情，唯有这样，才有可能创造出更多的财富，才有可能实现更好的发展，才有可能获得丰硕的成果，才能真正实现成果的共同分享。温州人之所以快速致富，这与他们有着强烈的“人人想当老板、人人争当老板”的创业欲望有关。有人说，哪里有市场，哪里就有温州人;哪里有温州人，哪里就有市场。有资料显示，目前温州人在外创办的工业企业近2万家，其中产值超亿元的有180多家，工业产值超过了1600亿元。

　　二是在绿色发展中分享成果。绿色已成为生态的象征和标志。“两型”发展就是要在绿色崛起中良性发展，发展绿色产业，催生绿色经济，切实摒弃“资金高投入、能源高消耗、环境高污染、成果低产出”的不可持续发展之路，而代之以“资金低投入、能源低消耗、环境低污染、成果高产出”的可持续发展之路。在绿色发展中做大财富蛋糕，在绿色发展中分享财富成果。

　　三是在构建和谐中分享成果。在资源节约、环境友好的前提下，实现人与自然等方面的和谐发展，是“两型社会”的终极目标。在县域经济社会发展过程中，必须始终不渝地坚持人与自然的和谐发展。须知，没有人与自然等方面的和谐，就不会有成功的“两型”发展，成果分享也就无从谈起。只有人与自然全面和谐了，“两型”科学发展的目标才算实现，才能快乐、幸福地共享成果。上海市浦东新区的潍坊社区，地处陆家嘴金融贸易区，辖区面积3.86平方公里，有72幢商务楼，其中18幢为省部级大楼。他们坚持“共筑美好家园，共享发展成果，在共建中共享，在共享中共建”。提出了建设“五大文明”，实现“五大目标”的纲领。即通过地域经济一体化，积极推进物质文明建设，努力追求人与物质生活的和谐;居住环境园林化，积极推进生态文明建设，努力追求人与自然环境的和谐;功能设施网格化，积极推进服务文明建设，努力追求人与人之间的和谐;社区管理科学化，积极推进制度文明建设，努力追求人与制度的和谐;市民观念现代化，积极推进素质文明建设，努力追求人与自身的和谐。其成功经验，值得我们借鉴。

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　　10、《优化软环境的典型报道 投资大中原的最新指南》， 2012年2月1日，中国企业新闻网。

　　11、《“民营经济发源地”温州》，2012年05月18日 ，浙江在线 。

　　12、《共创和谐 共享成果 共谋发展——全国二百余专家学者现场分享上海潍坊新村街道共建共享经验》，《中国民政》，2009年第06期。

　　(作者单位：中共湖南省石门县委党校)

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